En los párrafos siguientes haremos algunas reflexiones sobre el instituto de la Invalidación Administrativa, sobre la base de reciente jurisprudencia de la Corte Suprema, el rol de la Contraloría General de la República y los medios de impugnación de que pueden valerse los administrados.
Como sabemos la ley N° 19.880 (LBPA), consagró positivamente la figura de la invalidación en su artículo 53, señalando que “La autoridad administrativa podrá, de oficio o petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”.
En virtud de esa sucinta reglamentación, debemos recordar que la ley prevé un plazo de caducidad de dos años para ejercer la potestad invalidatoria, contempla un inicio de oficio o a petición de parte y procedimentalmente, exige audiencia previa del interesado.
Centraremos nuestros comentarios, en esta oportunidad, en el inicio del procedimiento invalidatorio. La LBPA prevé un inicio de oficio o bien a petición de parte, al respecto, podría considerarse que estamos en presencia de una facultad discrecional de la Administración, toda vez que la ley utiliza la expresión “podrá”, lo que supondría que la decisión de invalidar un acto de propio origen, es facultativo para el órgano de que se trate. Sin embargo, dicha interpretación literal de la norma se podría superar haciendo una interpretación orgánica de una serie de disposiciones, pero principalmente del artículo 6° de la Constitución y artículo 2° de la ley N° 18.575, conforme a los cuales los Órganos del Estado -Administración- deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Así, sería dable argumentar que existe una obligación por parte de la Administración en orden a, al menos, iniciar el procedimiento en casos de actos que adolezcan de vicios de legalidad.
Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, la posibilidad de forzar el inicio del procedimiento mediante requerimiento de parte, hace estéril la discusión acerca de la naturaleza de la facultad. Sobre este punto, estimamos que una petición de este tipo se enmarca en el derecho de petición que le asiste al administrado conforme al artículo 19 N° 14 de la Constitución y 8° de la ley N° 18.575 (LBGAE). En dicho supuesto, la petición del administrado forzará la actuación del órgano de que se trate, pues conforme al principio de inexcusabilidad consagrado en el artículo 14 de la LBPA, la Administración estará obligada a dictar resolución expresa sobre el asunto.
Ahora bien, en la práctica existe una tercera forma de inicio de un procedimiento invalidatorio, determinado por la instrucción expresa de la Contraloría General de la República, situación que merece algunos comentarios particulares.
En virtud del rol fiscalizador de las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado que le compete a la Contraloría General, no se advierte reproche alguno a que instruya el inicio de un procedimiento de invalidación en aquellos casos en que advierta algún vicio de ilegalidad, procedimiento que podrá terminar o no con un acto invalidatorio, dependiendo el mérito de los antecedentes, entre los cuales cobrarán especial importancia los que pueda aportar el interesado; lo que sí nos parece improcedente, son aquellos casos en que Contraloría ordena de forma imperativa invalidar un acto determinado, pues en dichas ocasiones asume una facultad que la ley entregó expresamente al órgano de la Administración que emitió el acto.
Además, el supuesto planteado afecta la naturaleza del procedimiento de invalidación, el cual se rige por el principio de contradictoriedad previsto en el artículo 10 de la LBPA, restándole de esa forma toda eficacia a la instancia de audiencia previa contemplada en el artículo 53 del mismo cuerpo normativo. Al respecto, en un caso como el descrito, la Corte Suprema se pronunció en sentencia de fecha 4 de octubre de 2016 (Rol N° 47.610-2016), señalando que “Los alcances de la determinación de un ente fiscalizador a una autoridad que debe cumplir precisamente sus determinaciones, importa un desconocimiento de las garantías fundamentales del administrado titular del proyecto, prevista en el artículo 19, N° 3, inciso quinto de la Carta Fundamental, que reconoce y resguarda el debido proceso administrativo, por una autoridad imparcial, sin un resultado predeterminado, que haría innecesario transitar por un procedimiento previo, incluso legalmente tramitado, puesto que la determinación final estaría precisada con anterioridad”, agregó, que “al haber obrado de aquel modo, la Contraloría se apartó del principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley 19.880 al disponer la invalidación del decreto alcaldicio, con lo cual afectó la garantía constitucional expresada”.
Por otra parte, en relación al inicio del procedimiento y a las garantías que tienen los interesados, en fallo de fecha 20 de mayo del año en curso (Rol 39.499-2020), la Corte Suprema reiteró que la resolución del órgano contralor que ordena a la Administración el inicio de un procedimiento de invalidación conforme al artículo 53 de la Ley N° 19.880, no resulta impugnable por medio de la presente acción cautelar, atendido su carácter excepcional y de urgencia, a menos que el acto impugnado produzca indefensión o sea manifiestamente ilegal o arbitrario. Asimismo, agregó que la parte recurrente conserva la totalidad de los derechos y garantías que puede ejercer en el contexto del procedimiento invalidatorio, incluyendo la posibilidad de impugnar, en su caso, el acto terminal de la Administración.
La última aseveración, nos lleva a plantear una tercera reflexión en torno a la invalidación administrativa, que dice relación con las posibilidades de impugnación que tendrán los interesados respecto del acto terminal del procedimiento, para lo cual deberemos distinguir entre aquella resolución que decide invalidar un acto administrativo y aquella que ratifica su validez.
Sobre el acto invalidatorio, resulta claro que su revisión judicial no está en dudas, pues el mismo artículo 53 de la LBPA dispone que será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario. Al respecto, existe consenso en que el legislador se está refiriendo al procedimiento sumario regulado en los artículos 680 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Ahora bien, la impugnabilidad de la resolución terminal que resuelve no invalidar un acto determinado, es objeto de controversia.
En efecto, mediante sentencia de fecha 5 de mayo de 2020 (Rol 21.188-2019), el máximo tribunal señaló que “la posibilidad de recurrir ante un tribunal sólo se entrega a quien es afectado por la invalidación, cuando ella se produce, pero no, cuando habiendo sido solicitada, no se accede a la misma. Sobre esto no hay discusión ni en la doctrina, ni en la ley, ni en la jurisprudencia judicial ni de la Contraloría General de la República”. Sin embargo, nos permitimos discrepar de lo resuelto por la Corte conforme a los siguientes argumentos:
1. No solamente en virtud de la invalidación pueden verse afectados los derechos o intereses de los administrados interesados en el procedimiento, toda vez que debemos recurrir al concepto amplio de interesados contenido en el artículo 21 de la LBPA (pensemos a modo ejemplar en un oferente de una licitación a quien le afectará la decisión de no invalidar el acto adjudicatorio que benefició a otro proponente).
2. Una interpretación literal del artículo 53 de la LBPA, nos podría conducir a señalar que el acto invalidatorio es impugnable mediante la vía especial allí señalada, y el acto mediante el cual se decide no invalidar, es impugnable mediante otras acciones mas no un procedimiento breve y sumario.
3. En razón de lo anterior, no se advierte fundamento para no recurrir mediante acción de protección, en aquellos casos que la decisión de no invalidar sea arbitraria o ilegal y prive, perturbe o amenace el legítimo ejercicio de derechos o garantías enunciados en el artículo 20 de la Constitución.
4. A nuestro parecer la interpretación de la Corte puede conducir a la consolidación de actos ilegales o arbitrarios (por ejemplo, casos en que no se respete la audiencia previa del interesado), exceptuados de todo control, pues por una parte excluye expresamente el control judicial, y por otra, atendido lo señalado previamente, la Contraloría General no podría imponer la decisión de invalidar.
5. Sin perjuicio que los interesados tendrán a resguardo la posibilidad de impugnar el acto al cual se refiere el proceso invalidatorio mediante una acción de nulidad de derecho público, se le priva de una acción cautelar más oportuna y efectiva como lo es la acción de protección.
" alt="">
" alt="">