A propósito de la reciente sentencia de nuestra Corte Suprema en la causa Rol 10515-2023, analizaremos brevemente la institución del “decaimiento administrativo”.
Sobre el particular, es preciso considerar que, el decaimiento es explicado pura y simplemente como la “cesación definitiva de la eficacia del acto administrativo, cuando, por ejemplo, desaparece el objeto sobre el cual un acto proyecta sus efectos o los supuestos fácticos que le servían de soporte, de manera tal que se produce la extinción del acto administrativo por razones objetivas, en la medida en que desaparece definitiva e irreversiblemente el objeto sobre el cual recae o la personalidad de su destinatario.”
Por su parte, el artículo 27 de la Ley 19.880 señala que “salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”.
Siguiendo al profesor Silva Cimma, “el acto administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho o de derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus efectos, el decaimiento producirá una inexistencia sobreviniente, pero solo de los efectos del acto, pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente, aunque estéril”.
Luego, debe considerarse que, el procedimiento administrativo obedece a lo dispuesto en el artículo 18 de la ley 19.880, a una sucesión de actos trámites vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.
Al interior del procedimiento administrativo, el incumplimiento de los plazos por parte de la administración se castiga con la presunción de los efectos del acto administrativo. Este modelo descansa sobre la base de que los plazos para la Administración no son fatales, que corresponde a la antigua doctrina que en la materia había tenido la Contraloría General de la República y que, una vez dictada la ley de procedimiento administrativo, se ha mantenido, pues, los efectos tras el vencimiento de los plazos no operan automáticamente sino que requieren de impulso.
Así las cosas, la ley dispone de remedios específicos para la resolución del retraso en el tiempo, toda vez que no existe acto terminal ejecutoriado. Estos remedios quedan reducidos a lo que la literatura conoce como terminación anormal de los procedimientos, que se traduce, en los casos de incumplimiento de plazos, en caducidad o abandono, y silencio administrativo.
Hechas tales precisiones iniciales, en relación al fallo que hemos de comentar en esta ocasión, es dable indicar que en el contencioso administrativo, el recurrente fue sancionado por la Superintendencia de Salud y en el respectivo procedimiento, al recibir la resolución final del mismo, alegó el decaimiento del acto administrativo, aduciendo que, desde la formulación de cargos y la resolución que impuso el castigo, transcurrieron más de dos años de inactividad por parte de la Intendencia de Prestadores, sin resolver el asunto controvertido puesto en su conocimiento, excediendo injustificadamente los plazos previstos en los artículos 27 y 53 de la ley N° 19.880. En sede administrativa, su requerimiento fue desestimado, por lo que el afectado recurre ante la Corte de Apelaciones de Santiago, impetrando la reclamación especial prevista para estos contenciosos administrativos y, luego, dicho Tribunal Superior rechaza el mismo, resolviendo que “el hecho que la autoridad reclamada se haya demorado más de 2 años en formularle cargos a la reclamante no implica, necesariamente, que se habría producido un decaimiento del acto de la administración, ya que la misma, al presentarse una denuncia, tiene que proceder a investigar si se dan los supuestos contemplados en la Ley para la formulación de cargos. Lo contrario importaría un actuar arbitrario e ilegal que darían derechos a las partes a recurrir ante la judicatura”.
La reclamante apeló de dicha resolución y la Corte Suprema, acogió el recurso, revocando la sentencia apelada y acogiendo el reclamo. Para ello el Máximo Tribunal consideró que “(…) El Derecho Procesal Administrativo sancionador reposa en diversas bases, entre las cuales se cuenta la tramitación, en un plazo razonable, de los procedimientos que inicia para determinar las posibles responsabilidades de los administrados o de los agentes públicos.” Agrega que, “De esta forma, la garantía que implica el concepto de plazo razonable en los procedimientos, entre los que se encuentran los derivados del Derecho Administrativo es parte integrante del derecho al debido proceso de ley, al cual nuestra Constitución alude en el artículo 19 Número 3, inciso quinto (…)”. Luego, interesante es el llamado que hace la Corte a los órganos de la Administración del Estado, al señalar: “(…) debe considerarse que constituye una carga ilegítima mantener la situación de indefinición por un período prolongado, que si bien, en general, salvo que se determinen las medidas cautelares, no se llega a limitar los derechos de la persona natural o jurídica investigada, sí le afecta el estado de incertidumbre en que se encuentra y que igualmente puede estimarse incide en una pérdida substancial de la garantía del debido proceso de ley, por exceder la tramitación del procedimiento de todo plazo razonable.” Añade “Así, las Administración está vinculada a concluir su función investigadora dentro de un plazo legal, que de ser transgredido en exceso, como se ha indicado, además de las responsabilidades individuales de los funcionarios a cargo de ella, es posible deducir consecuencias en el procedimiento.”
Ahora bien, efectivamente, suele ocurrir en nuestro medio, lamentablemente más de lo que se debiera, una excesiva dilación de los procedimientos administrativos sancionadores, manteniendo a los afectados—como indica la misma Corte—en una constante incertidumbre de lo que ocurrirá en su caso. Aquí se trata de una persona jurídica, pero la situación se torna más grave aún, a nuestro juicio, tratándose de funcionarios públicos que han de ver cómo sus oportunidades en el empleo público que ejercen se encuentran constantemente en entredicho en razón de procedimientos que no duran uno ni dos, sino que muchos más años sin resolución, lo que implica, además de un atentado a la garantía de un procedimiento racional y justo, un atentado a la integridad psíquica de los funcionarios inculpados. Por ello, se han de interpretar y generar estos remedios para efectos de evitar estos extensísimos procedimientos.
En el fallo en comento, la Corte nos recuerda en todo caso que, “no cualquier dilación en la dictación del respectivo acto administrativo conlleva la pérdida de eficacia del procedimiento, sino sólo aquella que es excesiva e injustificada.”
En ese sentido, la Corte concluye que, no bastaría para la ineficacia del procedimiento el solo transcurso del tiempo, sino también un análisis adicional de razonabilidad o justificación del exceso -ello no puede significar que el administrado quede entregado al arbitrio del órgano en cuanto a la duración del proceso-. Indica “el cumplimiento del señalado término de seis meses, si bien no será suficiente por sí sólo para determinar una pérdida de eficacia del procedimiento, marca un hito a partir del cual podrá examinarse la razonabilidad y justificación de su extensión temporal, a la luz de los principios que deben regir la actuación administrativa, obligatorios para la Administración y que, además, tienen expresa consagración legislativa, según ya se expuso.”
Si bien, nos parecen atendibles las consideraciones efectuadas por la Corte en este punto, debemos recordar que el artículo 6 y 7 de la Constitución establecen un marco de actuación de la Administración del Estado y, si observamos el artículo 27 de la ley 19.880, los únicos casos en que se justifica la extensión del periodo de duración de un procedimiento administrativo, es el caso fortuito o fuerza mayor, pero no establece otros casos de revisión y justificación, agregándose así, a favor de la Administración, otros hitos en virtud de los cuales pueda justificar el tiempo de exceso de duración del procedimiento.
Especialmente, llama la atención el fallo, pues, se indica que la excesiva extensión de un proceso administrativo sancionador, conculca una serie de garantías constitucionales, pero, luego, hace una interpretación que restringe la protección y ejercicio de esos derechos a favor de la Administración y no del administrado, lo cual, no ha de ser correcto en un Estado de Derecho. Y, más aún, considerando que, Chile ha ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos, en donde se establecen garantías a un debido proceso, que debe desarrollarse, evidentemente en un plazo razonable.
La Corte Interamericana ha sostenido reiteradamente que “cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas”. Y agrega: “Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8º de la Convención Americana”.
El único de los textos jurídicos que incluye el derecho a ser enjuiciado “dentro de un plazo razonable” de manera general es la Convención Americana. El Pacto contempla el derecho a ser enjuiciado “sin dilaciones indebidas, pero limitado al ámbito penal. Con todo, el alcance de ambas fórmulas semánticas debe entenderse referida al mismo bien. Por su parte, la Declaración Universal y la Constitución chilena nada expresan sobre la materia. No obstante, el Tribunal Constitucional le ha otorgado carácter iusfundamental al sostener que forma parte del derecho fundamental a un procedimiento racional y justo.
Así, la dilación injustificada que se ha venido desarrollando poseería aptitud para afectar ciertos derechos y garantías asegurados por la Constitución Política de la República. En efecto, se atentaría en contra de la igualdad ante la ley y de trato que debe darle la autoridad administrativa a todo administrado, al resolver, sin justificación, fuera del plazo objetivo que establece la ley, tornando su determinación en discriminatoria. Sin embargo, insistimos en que, la única justificación establecida en la ley, es el caso fortuito o fuerza mayor, pero la interpretación que hace la Corte Suprema, nos da a entender que cualquier justificación, puede ser analizada en su mérito y, conllevar a dar legitimidad al excesivo tiempo de duración de los procedimientos, lo cual, desatiende una interpretación pro personae y, además, pone en entredicho los derechos fundamentales de los administrados, abriéndose la puerta a que la administración, que tiene la carga de resolver estos procedimientos, establezca los motivos que le parezcan para explicar o cubrir su negligencia.
