Situación actual de la Acción de Tutela Laboral para Funcionarios Públicos
El procedimiento de Tutela Laboral consagrado en el Código del Trabajo constituye el fruto de un fenómeno jurídico político denominado como “constitucionalización del derecho laboral”, en virtud del cual se reconocen en el ámbito de la relación laboral, los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de carácter inespecíficos, es decir, aquellos de carácter general que no dicen relación con derechos propiamente laborales, como por ejemplo la libertad sindical,
Dicho fenómeno en que la Constitución irradia a la relación laboral los derechos fundamentales generales que consagra su texto deriva, en último término, del reconocimiento del carácter de persona que posee el trabajador, y del cual no puede desprenderse en el ámbito de la empresa.
Asimismo, su aterrizaje en nuestra legislación se vio facilitado por el principio de eficacia directa de la Constitución, conforme al cual, los derechos en ella consagrados tienen plena vigencia y aplicación, sin requerir de un desarrollo legal posterior, destacándose, además, que a dicha aplicación se le reconoce un carácter horizontal, pudiendo exigirse su respeto entre particulares, dejando de lado la clásica concepción de derechos fundamentales solamente como un límite a la actuación del Estado frente a los particulares.
La disposición del inciso segundo del artículo 6° de la Constitución concreta lo señalado en el párrafo precedente, al señalar que “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo”; lo cual se ve refrendado por los términos en que se contempla la acción de protección de derechos fundamentales en su artículo 20.
Ahora bien, los funcionarios públicos también comenzaron a reclamar la protección de sus garantías constitucionales en el marco del desarrollo de sus funciones a través del procedimiento de tutela laboral consagrado en el Código del Trabajo. Ello, por cuanto el Estatuto Administrativo general contenido en la Ley N° 18.834, y aquellos de carácter especial contenido en otras normas, no contemplan en sus disposiciones un procedimiento de tutela como el previsto en el mencionado Código del Trabajo.
En ese contexto, la jurisprudencia debió pronunciarse respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer acciones de tutela interpuestas por funcionarios públicos conforme a las disposiciones de los artículos 485 y siguientes del Código del Trabajo. Así, la Corte Suprema se pronunció mediante fallo de unificación en causa Rol N° 10.972-2013, caratulada “Bussenius con Central Nacional de Abastecimiento”, reconociendo la competencia de los juzgados laborales para conocer acciones de tutela promovidas por funcionarios públicos, conforme, en síntesis, a los siguientes argumentos:
En virtud del señalado fallo, se abrió una vía jurisdiccional de protección del empleo público, lo cual se vio fortalecido, además, con la jurisprudencia administrativa emanada de la Contraloría General de la República, a partir de la emisión del dictamen N° 22.766, de 24 de marzo de 2016, en el cual se reconoce la aplicación del principio de confianza legítima en materia de renovación de contratas, señalando que “las reiteradas renovaciones de las contrataciones -desde la segunda renovación al menos-, generan en los servidores municipales que se desempeñan sujetos a esa modalidad, la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro, para adoptar una determinación diversa, es menester -al amparo del referido principio-, que la autoridad municipal emita un acto administrativo, que explicite los fundamentos que avalan tal decisión”.
Asimismo, mediante el dictamen N° 5.260, de 20 de enero de 2015, la Contraloría General de la República precisó que, dicho Organismo de Control posee competencia para conocer y resolver de aquellos requerimientos de los servidores públicos por vulneración de lo que el Código del Trabajo considera sus derechos fundamentales. No obstante, a nuestro modo de ver, el conocimiento que pueda tener la Contraloría respecto a denuncias por vulneración de derechos fundamentales por parte de funcionarios públicos, no resulta homologable al procedimiento de tutela contemplado en el Código del Trabajo, sino que es una mera instancia administrativa cuyo objeto y consecuencias difieren de las eventuales que pueden determinar los jueces -entre ellas, dar lugar a las indemnizaciones contempladas en el artículo 489 del Código del Trabajo-.
Sin embargo, en sentencia de fecha 6 de diciembre de 2018, el Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad promovido por la Ilustre Municipalidad de San Miguel, en relación a los artículos 1° inciso tercero y 485 del Código del Trabajo, en virtud de los cuales se determina la competencia de los juzgados laborales para conocer procedimientos de tutela ventilados por funcionarios públicos. En la sentencia se establece que la supletoriedad contemplada en el inciso tercero del artículo 1° del Código del Trabajo, configura una fórmula imprecisa, que se presta para aplicaciones extensivas, al punto de llegar a ampliar la intervención de los tribunales del trabajo más allá de su natural órbita competencial y sin expresa ley mediante.
De dicha forma el Tribunal Constitucional dejó atrás años de desarrollo doctrinal y jurisprudencial, sin hacerse cargo del mismo, y motivando que los juzgados laborales comenzaran a enviar en consulta las demandas de tutela presentadas por funcionarios públicos o bien, derechamente, declarar su incompetencia.
No obstante lo anterior, la Corte Suprema en fallo del mes de diciembre de 2019, rechazó de manera unánime un recurso de unificación intentado por un municipio, que pretendió unificar jurisprudencia a su favor fundado en el mencionado fallo del Tribunal Constitucional.
En la ocasión señaló, que en sede de unificación se deben contrastar posturas dogmáticas antagónicas a fin de determinar el precedente que prevalecerá. Sin embargo, con la declaración de inaplicabilidad que afecta a la causa, el pronunciamiento sobre la materia del juicio ha quedado desprovista de una exposición de motivos suficientemente eficaz, pues se basó en reglas legales que deben tenerse por excluidas del caso concreto. De este complejo razonamiento de la Corte, se vieron ratificados los fallos que en su oportunidad otorgaron la tutela laboral a los señalados funcionarios municipales.
Sin perjuicio de lo indicado, se debe tener presente que mediante una moción parlamentaria se dio inicio al proceso legislativo determinado a incorporar expresamente a los funcionarios públicos al amparo del procedimiento de tutela laboral. Aprobado que sea dicho proyecto de ley, se consolidará el mencionado proceso dogmático y jurisprudencial, fortaleciendo la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores, públicos y privados, pues en virtud del principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución, no existe justificación atendible para excluir a los servidores públicos del señalado procedimiento. Asimismo, en último término, se debe tener presente que tales derechos, no emanan de la calidad de trabajador o funcionario, sino que de la naturaleza de persona de los mismos.
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